Estudios sobre el 155 de la Constitución concluyen que es el único procedimiento cuando la CCAA desobedece al TC

Hay diferentes opiniones sobre el uso de la fuerza y la sustitución de la administración autonómica por la estatal, prevista "en caso extremo"

MADRID, 5 Oct. (EUROPA PRESS) -

¿Qué es el artículo 155 de la Constitución y qué implica para Cataluña?

Diferentes estudios sobre el artículo 155 de la Constitución española concluyen que la aplicación de este artículo, que es una medida de control "excepcional", es la "única" vía cuando una comunidad autónoma incumple las sentencias del Tribunal Constitucional. Consideran, en cualquier caso, que debe ser una actuación con carácter de "provisionalidad" hasta restaurar el cumplimiento normal de las obligaciones por parte de la autonomía y aplicada con "prudencia", "gradualidad" y "proporcionalidad".

En algunos de los estudios, recogidos por Europa Press, se precisa que "salvo en caso extremo" el Gobierno no puede sustituir a los titulares de la comunidad autónoma o cambiar la actuación de la Administración autonómica por la del Estado. No obstante hay discrepancias sobre el uso de la fuerza y mientras algunos juristas creen que se debe descartar el empleo de las Fuerzas Armadas o los Cuerpos de Seguridad del Estado, otros admiten que puede haber una interpretación "radical y también trágica" del 155 acompañándola de "intervenciones militares".

El artículo 155 de la Constitución tiene dos puntos. El primero de ellos precisa que si una comunidad autónoma no cumple las obligaciones que la Constitución u otras leyes le imponen o actúa de forma que "atente gravemente contra el interés general de España", el Gobierno, previo requerimiento al presidente de la CCAA y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación con mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del "mencionado interés general".

En su punto dos, especifica que para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá "dar instrucciones a todas las autoridades de las CCAA".

SU APLICACIÓN SOBRE LAS ASAMBLEAS LEGISLATIVAS AUTONÓMICAS

El abogado y político José María Gil-Robles explica en "Comentarios a la Constitución Española de 1978" que la aplicación del artículo 155 debe realizarse con sentido "restrictivo" y cuando las otras posibilidades de control compatibles con el autogobierno no resulten eficaces.

En este sentido, expone que no sería procedente la utilización del 155 cuando exista un procedimiento "no excepcional" y que sea "más respetuoso" con la autonomía para alcanzar el mismo fin.

Explica que, "en teoría", sería de aplicación a las actuaciones de las Asambleas Legislativas y a las del Consejo de Gobierno y del presidente de la autonomía. Sin embargo, entiende que no procede aplicarse a los actos de la asamblea legislativa porque son susceptibles de impugnación ante el TC.

Por ello, en su análisis concluye que son objeto de este procedimiento de control los actos imputables al Poder Ejecutivo de la CCAA que, por acción u omisión, no son susceptibles de suspensión por no ser disposiciones o resoluciones, así como aquellos otros que traten de ejecutar disposiciones impugnadas sin respetar el efecto suspensivo establecido por el artículo 161.2 de la Constitución.

SI SE DESOBEDECE AL TC NO EXISTE MÁS PROCEDIMIENTO QUE EL 155

"Cabe, en efecto, imaginar que el Consejo de Gobierno o el presidente de la Comunidad traten de llevar adelante sus propios acuerdos o disposiciones (o las dictadas por la Asamblea Legislativa), pese a que, al haber sido impugnadas ante el TC, han quedado automáticamente suspendidos", expone para concluir que en este supuesto hay "incumplimiento grave" de una obligación constitucional, la de no ejecutar una disposición o resolución suspendida por el TC, "sin que exista más procedimiento que el del artículo 155 para lograr que aquella se cumpla".

El profesor Germán Gómez Orfanel, sin embargo, sí incluye a la Asamblea Legislativa, junto con el Consejo de Gobierno y el Presidente del mismo, como sujeto pasivo de esta coerción estatal. Este también señala que el incumplimiento en que incurra la autonomía debe estar "vinculado a un auténtico deber jurídico de la CCAA y dotado de cierta relevancia".

Advierte, en este sentido, que "en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste, donde alcanza su verdadero sentido".

MEDIDAS ECONÓMICAS DE BLOQUEO O PRESIÓN

José María Gil-Robles precisa, en este sentido que, dado que se trata de utilizar medidas para obligar a la autonomía en cuanto tal y no a sus ciudadanos considerados en conjunto, ello lleva a descartar el empleo, por ejemplo, de las Fuerzas Armadas o de las Fuerzas de Seguridad del Estado.

Pero sí estima pertinente que: el Gobierno imparta directamente instrucciones a las autoridades de la CCAA; la suspensión de la ejecutividad de acuerdos o resoluciones de los órganos autonómicos; la adopción de medidas económicas de bloqueo o presión, tanto con carácter general como referidas específicamente a la actividad que da lugar al incumplimiento y la suspensión o rescisión de convenios o acuerdos entre el Estado y la CCAA que den lugar a que ésta incumpla sus obligaciones.

INTERPRETACIÓN RADICAL Y TRÁGICA

Sin embargo, el catedrático de la Universidad Complutense Germán Gómez Orfanel apunta en su estudio, como reflexión final, que "se puede interpretar el artículo 155 de la CE en un sentido clásico y radical, y también trágico, entendido como instrumento para suspender la autonomía, incluso como estado de excepción contra ella, acompañado generalmente por intervenciones militares y pérdida de vidas humanas, una última ratio que aplicaría 'el artículo más explosivo de la Constitución'".

Sitúa esta perspectiva "dramática" en las intervenciones de Prusia (1932) y sobre todo en Cataluña (1934). Pero también recuerda un artículo de garcía de Enterría en el que proponía "desdramatizar" el artículo 155 justificando su aplicación en su "cualidad de instrumento normal y ordinario de la supervisión estatal, también normal y ordinaria, como es lo propio de toda actividad administrativa y ejecutiva".

Mientras que el jurista Rafael Entrena Cuesta recalca también que "no será suficiente cualquier actuación ilegal" para que dé paso al procedimiento, sino que deberá tratarse de un "incumplimiento grave de las obligaciones o de un atentado, igualmente grave, contra el interés general de España".

En cuanto a las medidas a aplicar, considera que "habrá que estar en cada caso, a la naturaleza que motive la intervención" y podrán ser adoptadas por el Gobierno a través de la propia organización administrativa estatal o mediante las autoridades de las CCAA, en acatamiento de las instrucciones impartidas por el Ejecutivo central.

APLICACIÓN PROPORCIONAL, GRADUAL Y CON "PRUDENCIA POLÍTICA"

El estudio realizado por José María Gil-Robles y Gil-Delgado, o el análisis de Rafael Entrena Cuesta, dejan claro que la aplicación de este artículo 155 de la Constitución española constituye una forma de control "excepcional". Por ello, tanto éstos, como el estudio firmado por el profesor de derecho Constitucional de la Complutense Germán Gómez Orfanel, precisan que la aplicación debe hacerse con "proporcionalidad", de forma "gradual" y con la "menor intervención" posible en la autonomía. Gómez Orfanel apunta incluso a la necesidad de "prudencia política".

También el abogado y profesor Enrique Sánchez Goyanes explica en el libro "Constitución Española comentada" que la facultad que da el artículo 155 al Gobierno de adoptar las medidas necesarias para obligar a las CCAA al cumplimiento forzoso de las obligaciones constitucionales debe ser interpretada "restrictivamente". Por ello, recalca que no basta para su aplicación el "caso omiso" de los requerimientos del Estado.

MEDIDA EXCEPCIONAL

Estos estudios explican que si el Gobierno opta por aplicar este procedimiento de la Carta Magna debe enviar un requerimiento al presidente de la comunidad autónoma de que se trate, en este caso sería a Carles Puigdemont, con medidas y plazos. Después, y en función de la respuesta, el presidente del Gobierno podrá acudir al Senado con una exposición razonada y las medidas que quiere adoptar y éste le dará una autorización "provisional", no por tiempo indefinido, hasta que restaure el cumplimiento de la legalidad en la CCAA.

El primer paso que se debe dar, una vez tomada la decisión de aplicar este artículo, es el requerimiento por parte del Gobierno al presidente de la comunidad autónoma incumplidora, que debe ser "concreto", con las medidas a adoptar y con plazos de actuación.

Esta condición, la de requerir al presidente de la autonomía, es indispensable para poder acudir al Senado y activar las medidas coercitivas necesarias para restaurar la legalidad. La medida está recogida en el propio artículo 155 de la Constitución y se incluyó en el Senado durante la tramitación parlamentaria de la Carta Magna, a petición de la Entesa catalana.

Aunque la Constitución no es más precisa en este asunto, ya que no explicita ni el contenido que debe tener ese requerimiento ni los plazos para ser atendido, hay estudios que han analizado cómo llevar a cabo esta previsión del 155.

Así, tanto Gil-Robles en el libro 'Comentarios a la Constitución Española de 1978' como el profesor de Derecho Constitucional Germán Gómez Orfanel o Rafael Entrena Cuesta en 'Comentarios a la Constitución' han profundizado más en este asunto.

Según el estudio más extenso, el de José María Gil-Robles, el requerimiento ha de ser "cuidadosamente motivado o fundado en derecho" --citando a su vez al jurista Eduardo García de Enterría--, debiendo "precisar en qué consiste el incumplimiento que se imputa" a la autonomía, pudiendo contener también las indicaciones sobre las medidas que el Gobierno central entiende que deben adoptarse para remediar la situación creada.

En opinión de Gil-Robles, "cuánto más concreto y explícito sea este trámite fundamental más fácil será evitar el posible conflicto" y recomienda por ello que el escrito fije un plazo para su aceptación o rechazo.

"PLAZO RAZONABLE SEGÚN LA BUENA FE"

Recuerda, no obstante, que ni en el texto de la Carta Magna ni en el del Senado se fija ese plazo, pero lo justifica alegando que no se trata de una "laguna" sino de una "precaución lógica" ante la "extraordinaria diversidad de las circunstancias que podrían presentarse".

Según este jurista, el presidente de la autonomía requerida debería "contestar" pero si no lo hace en un "plazo razonable según la buena fe" se debe entender que "rechaza el requerimiento". Y en sentido contrario, si se produce la aceptación del requerimiento, ésta puede ser: anunciando la adopción de las medidas requeridas o mostrando su conformidad con la adopción de las medidas que le pide el Gobierno.

En el último supuesto, el procedimiento pasaría a la fase de "ejecución" sin la necesidad de que interviniera el Senado. Lo mismo expone el profesor Germán Gómez Orfanel, quien indica que si la CCAA prestase su consentimiento a las medidas que propone el Gobierno, no haría falta seguir con el procedimiento.

PROCEDIMIENTO "HABILITANTE", NO "VINCULANTE" PARA EL GOBIERNO

Pero en el caso de que la autonomía optara por la adopción de las medidas, puede ocurrir que el Gobierno se dé por satisfecho o entender que éstas no son suficientes. En este caso, el Gobierno puede optar por acudir al Senado o utilizar la vía de la persuasión o de la negociación política ya que el procedimiento del 155 es "habilitante" y "no vinculante" para el Gobierno de la nación, según expone Gil-Robles.

Si finalmente el Gobierno opta por pedir autorización al Senado, deberá enviar un escrito "en el que manifieste el contenido y alcance de las medidas propuestas, así como la justificación de haberse realizado el correspondiente requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y la de su incumplimiento por parte de ésta". Así reza el artículo 189 del Reglamento del Senado de 3 de mayo de 1994, que es donde se regula el procedimiento una vez que entre la petición del Ejecutivo en la Cámara Alta.

NO SERÁ UNA APROBACIÓN GENÉRICA DE MEDIDAS

De esta manera se excluye la posibilidad de que el Senado conceda al Gobierno una aprobación genérica para adoptar "las medidas necesarias", según señala José María Gil-Robles, quien precisa, además, que esas medidas deberán ser "todas o parte" de las propuestas al Presidente de la Comunidad Autónoma en el requerimiento previo. Pero recalca que no existe la posibilidad de pedir al Senado autorización para adoptar medidas sobre las que la CCAA no haya podido pronunciarse.

Según el procedimiento establecido en el Senado, la Mesa remitirá el escrito del Gobierno a la Comisión de Comunidades autónomas, que requerirá, por medio del presidente del Senado, al presidente de la comunidad autónoma para que en el plazo que se fije remita los antecedentes y alegaciones que considere oportunas y designe a la persona que asuma la representación de la autonomía.

La citada Comisión formulará una propuesta razonada sobre si procede o no la aprobación solicitada por el Gobierno, con los condicionamientos o modificaciones que estime pertinentes. Finalmente, el pleno de la Cámara someterá a votación la propuesta con dos turnos a favor y dos en contra. Para ser aprobada la petición del Gobierno es necesaria la mayoría absoluta del Senado.

LA AUTORIZACIÓN DEL SENADO "NO ES PARA SIEMPRE"

El Gobierno, según Gil-Robles, no estará obligado a aplicar todas las medidas autorizadas, puede emplear parte de ellas, teniendo en cuenta que la habilitación del Senado "no es para siempre", como apunta García de Enterría, sino una autorización "teñida de provisionalidad" hasta que se restaure el cumplimiento de la norma.

El profesor Gómez Orfanel considera que las actuaciones del Gobierno en este sentido están sometidas al principio de control político parlamentario de ambas Cámaras. En cuanto al control jurisdiccional, estima que la vía para impugnar ante el TC es el "conflicto de competencia entre el Estado y la CCAA".

Una opinión compartida por Gil-Robles, pero apunta también que los actos realizados por el Gobierno en uso de la autorización recibida del Senado podrán ser objeto de recurso contencioso administrativo o de amparo si incurren en infracciones del ordenamiento jurídico.